Información pública en el procedimiento expropiatorio de urgencia. Análisis experto de la sentencia del Tribunal Supremo 1637/2018, de 19 de noviembre de 2018. rec. 89/2017

Autora:

Ana Belen Gómez Díaz,

Doctora en Derecho por la UCM

Jefa de Área de Responsabilidad Patrimonial (Dirección de Asesoría Jurídica de ADIF)

Por Ana Belen Gómez Díaz, Doctora en Derecho por la UCM Jefa de Área de Responsabilidad Patrimonial (Dirección de Asesoría Jurídica de ADIF)

Cuando lo excepcional o urgente se convierte en lo habitual y común deberíamos preguntarnos qué sucede y por qué. Cuando lo regulado como ordinario se transforma en extraordinario, en algo prácticamente no utilizado, debemos cuestionarnos qué es lo que hay qué hacer con esa regulación que no es, por decirlo de alguna forma, operativa. En el caso de la expropiación urgente, la institución o sistema se ha desnaturalizado, dicho llana y claramente. Desnaturalización que ha llegado a las entrañas de la propia regulación del procedimiento de urgente expropiación flexibilizándolo hasta el punto de rozar límites que no deben en modo alguno traspasarse, a fin de no generar indefensión (material) al administrado con la consiguiente nulidad de lo actuado.  Para que esto no suceda, hay que extremar la prudencia en cada caso concreto de expropiación y, en su caso, en cada recurso contencioso-administrativo que se conozca por los órganos judiciales correspondientes.

 

La expropiación forzosa es una institución de importancia esencial, tanto desde el punto de vista dogmático (por las cuestiones jurídico-teóricas que alrededor de la misma se plantean), como práctico (indispensable, entre otras finalidades, para llevar a cabo la construcción de grandes infraestructuras públicas -pensemos, por ejemplo, en las infraestructuras ferroviarias de alta velocidad que desde hace años acomete nuestra Administración-).

 

La Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954, (en adelante, LEF) regula, en sus arts. 9 a 55, el procedimiento expropiatorio general, dedicando el art. 52 a regular el procedimiento de urgencia.

En puridad, la causa de la expropiación, esto es, “la declaración de utilidad pública o interés social del fin a que haya de afectarse el objeto expropiado” (art. 9 LEF) no forma parte del procedimiento expropiatorio, que se inicia con la indicación de los bienes y/o derechos que van a ser objeto de expropiación y que deben ser los indispensables para cumplir el fin de la afectación (art. 17 LEF). La relación de bienes y/o derechos debe someterse a información pública mediante la publicación en el BOE o Diario Oficial correspondiente (art. 18 LEF). Es en este trámite cuando puede comparecer cualquier persona interesada, a fin de que se rectifiquen posibles errores de la relación o para oponerse motivadamente a la necesidad misma de la ocupación (art. 19.1 LEF). Las alegaciones que, tras la información pública se presenten, deberán ser vistas por la Administración puesto que, posteriormente a las mismas, debe dictar la resolución sobre la necesidad de la ocupación, haciendo una descripción minuciosa de los bienes y derechos a que afecta la expropiación, con la designación concreta de los interesados con los que hayan de entenderse los sucesivos trámites (art. 20). Pues bien, según dispone el art. 21.1 LEF, es esta resolución la que inicia el expediente expropiatorio. Tras ella, se iniciará la fase de determinación del valor de los bienes o derechos expropiados.

 

Sin embargo, en el procedimiento de urgencia (que, a pesar de su denominación, en la práctica es el más utilizado por la Administración[i]), no sigue la misma sistemática[ii]. En efecto, este tipo de procedimiento, basado también en una previa declaración de utilidad pública o interés social, se inicia con un trámite de información pública[iii], tras el cual se declarará la urgencia, dándose por cumplido el trámite de declaración de necesidad de la ocupación de los bienes que hayan de ser expropiados (art. 52 LEF).

 

Por tanto, según la Ley el trámite de información pública debe preceder a la declaración de necesidad de ocupación. [iv]

 

Como tiene declarado el Tribunal Constitucional, la información pública se asienta materialmente en el art. 105 de la Constitución[v]. En la expropiación forzosa, la información púbica se configura como un trámite de virtualidad participativa, a fin de garantizar los derechos e intereses de los ciudadanos y, fundamentalmente, de los afectados o interesados en el procedimiento expropiatorio.  La omisión del trámite de información pública en los procedimientos de expropiación provocará la nulidad de estos. Así lo ha declarado reiteradamente el Tribunal Supremo[vi].

 

Sin embargo, el Tribunal Supremo, al resolver el recurso de casación para la unificación de doctrina 89/2017, ha dictado una Sentencia, de fecha 19 de noviembre de 2018, en cuya virtud:

 

  • En el procedimiento expropiatorio de urgencia no se requiere que el trámite de información pública tenga carácter previo a la declaración de necesidad de ocupación. Su realización en un momento posterior no afecta a la regularidad del procedimiento siempre que el trámite se ajuste a las exigencias establecidas en los artículos 18 y 19 LEF, esto es, que no se limite a la simple denuncia de errores en la relación de bienes y derechos y sin que pueda sustituirse por el trámite de información pública previsto en las normas sectoriales, que tiene un objeto distinto.

 

  • Rechaza, pues, el Tribunal Supremo el planteamiento de la Sala de instancia en cuanto sostenía que la apertura del trámite de información pública en el procedimiento expropiatorio de urgencia con posterioridad a la aprobación del Proyecto suponía que tal aprobación ya no llevaba implícita la declaración de necesidad de ocupación y debía producirse una posterior declaración de necesidad de ocupación y notificación personal a los afectados, cuya omisión determina la nulidad de pleno derecho del expediente expropiatorio y, como consecuencia, el incremento del justiprecio en un 25 %.

 

  • Para el Tribunal Supremo, sin embargo, carece de relevancia el que juntamente con la apertura del trámite de información pública y alegaciones se convoque a los interesados para el levantamiento de las actas previas a la ocupación un mes después, no generando indefensión material el hecho de que se simultaneen ambas convocatorias, al no impedirse a las partes disfrutar del plazo de 15 días para formular alegaciones, ni limitarse el alcance de estas. Por ello, no considera que haya nulidad de actuaciones.

 

Veamos más detenidamente el caso: el recurso de casación para la unificación de doctrina se interpuso contra sentencia, de 3 de junio de 2016, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha sobre justiprecio establecido por el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Toledo.

  • La parte recurrente en instancia alegaba la nulidad del expediente expropiatorio por falta de realización en debida forma del trámite de declaración de necesidad de ocupación.
  • Para la Sala de instancia, el trámite de información pública ha de realizarse con indicación concreta de bienes y personas afectadas, y sobre la base del proyecto final, no sobre meros estudios informativos. Tras la información pública, la Administración debe dictar expresamente el acto de declaración de necesidad de ocupación ( 18 LEF), que habrá de ser notificado personalmente a los interesados. Por tanto, la apertura del trámite de información pública con posterioridad a la aprobación del proyecto supone que tal aprobación ya no determina la declaración de necesidad de ocupación y debe producirse una declaración de necesidad de ocupación posterior al trámite de audiencia y notificación personal a los afectados, cuya omisión determina la nulidad de pleno derecho del expediente expropiatorio. Por ello, concluye la Sala que dado que, en el supuesto objeto del recurso, la Administración no dictó siquiera la resolución de declaración de necesidad de ocupación posterior al trámite, ni la notificó, procediendo directamente a ocupar, procede declarar la nulidad de la expropiación y la aplicación de un 25 % de incremento al justiprecio.
  • La parte recurrente en casación para unificación de doctrina alega que, en las sentencias de contraste, ante situaciones semejantes, no se declaró la nulidad del procedimiento, al tener en cuenta que la aprobación del correspondiente proyecto implica la declaración de utilidad pública y la necesidad de urgente ocupación de los bienes afectados. El trámite de información pública sigue siendo necesario, aunque no necesariamente ha de tener carácter previo, cumpliendo con la exigencia legal siempre que sea pleno.
  • La parte recurrida formuló oposición alegando que “la sentencia de contraste no resuelve supuestos idénticos al sentenciado en instancia, pues a diferencia de lo acreditado en aquellos, en los que existe una tramitación completa y plena aunque diferida en el tiempo, en el presente caso se está ante una ausencia del trámite de información pública y del acto administrativo de necesidad de ocupación, con lo que en definitiva, como advierte la sentencia recurrida, no se trata de un problema solo de indefensión sino de que falta una pieza nuclear del procedimiento expropiatorio”.

Las conclusiones del Tribunal Supremo las hemos reseñado con anterioridad, pero ahora vamos a ver punto por punto la argumentación empleada:

  • Es cierto que el acuerdo de necesidad de ocupación ha de ir precedido del trámite de información pública , que se regula en los  18 y ss. de la Ley de Expropiación Forzosa (…).
  • La obligación de publicar la relación concreta e individualizada de bienes y derechos, a que aluden los artículos 17 y 18 de la Ley de Expropiación Forzosa, y la exigencia de conceder un periodo de información pública y audiencia a los interesados persigue que los que se ven afectados por una privación singular de sus bienes y derechos puedan realizar alegaciones respecto de la procedencia de tal privación, con la exposición de alternativas que no pasen por aquélla y sobre la improcedencia de ocupar sus bienes, tal y como dispone el  19.1 de la LEF (…).
  • Ello nos sitúa ante la necesidad de conceder ese trámite de información pública, y el momento adecuado para ello, en los procedimientos expropiatorios tramitados por vía de urgencia. La jurisprudencia ha afirmado que en estos casos el trámite de información pública sigue siendo necesario, aunque no requiere que tenga carácter previo.
  • En definitiva, esta jurisprudencia se ha asentado sobre la base de brindar a los expropiados la oportunidad real de alegar sobre la necesidad de ocupar los bienes y derechos afectados por la expropiación, desterrando así cualquier indefensión material. No debe olvidarse, finalmente, que las garantías del procedimiento expropiatorio están estrechamente vinculadas con la finalidad que con ellas se persigue, y se ha descartado la nulidad de las actuaciones, aun cuando se aprecie una infracción del procedimiento, cuando dicha infracción no ha privado a los afectados de las posibilidades de defensa y alegación, tal y como se advierte claramente en las sentencias del TS, Sala Tercera, sección 6ª, de 14 de noviembre de 2000 (Recurso: 2939/1996) y la STS, sección 6 del 24 de noviembre de 2004 (Recurso: 6514/2000), así como del conjunto de la jurisprudencia existente sobre este punto“.

En el supuesto objeto de la sentencia que estamos analizando, con fecha 29 de mayo de 2009 se había aprobado el “Proyecto de Construcción de Plataforma del Corredor Norte-Noroeste de Alta Velocidad Valladolid- Burgos. Tramo Villodrigo-Villazopeque[vii]. Y, con fecha 24 de septiembre de 2009, la Dirección General de Infraestructuras Ferroviarias dictó resolución en cuya virtud se abrió un periodo de información pública durante un plazo quince días (…), convocándose, a los propietarios de los bienes y derechos afectados, al levantamiento de las actas previas a la ocupación.

El Tribunal Supremo considera que “los afectados dispusieron de un trámite de información pública y alegaciones en el que pudieron plantear cuantas objeciones tuviesen por conveniente respecto de la utilidad pública, necesidad de ocupación y los bienes y derechos afectados por el proyecto expropiatorio, sin que la apertura de ese trámite estableciese limitación alguna al respecto (…)”, entendiendo equivocado el argumento de la Sala de instancia, según el cual era ineficaz el trámite de información pública al haberse realizado tras la aprobación del proyecto, aprobación que implícitamente declaraba la necesidad de ocupación, entendiendo que ésta última ha de estar al resultado de aquella información pública.

Si bien es cierto que el razonamiento y decisión del Tribunal Supremo es conforme a la doctrina constitucional sobre la diferencia entre indefensión material y formal[viii], hay que advertir sobre el máximo cuidado y prudencia que debe prevalecer en los supuestos de expropiación urgente, en los que los derechos e intereses de los expropiados se ven fuertemente afectados por la Administración en aras de una finalidad común, pública o de interés social. Como hemos señalado, la argumentación del Tribunal Supremo es correcta, puesto que si no se cercenan las posibilidades de defensa del afectado (el expropiado), no se le causa una verdadera indefensión (material) invalidante del procedimiento llevado a cabo (nulidad) y, por tanto, han de entenderse subsanadas las “faltas formales” (irregularidades) en las que la Administración pueda haber incurrido, a fin de no dar lugar a una nulidad y retroactividad de actuaciones desconectada,  en la mayor parte de los casos, con lo que ya habrá acaecido en el terreno de los hechos. Ahora bien, no debemos pasar por alto que, en cierta forma, la generalización del procedimiento de urgencia y, por tanto, desnaturalización del sistema, está creo trasladándose a las mismas entrañas, permítaseme esta expresión, de la regulación de la expropiación urgente, flexibilizándola de una manera que, en manos de una Administración intervencionista y fuerte (al menos, en lo que respecta al mundo de las obras públicas), podría llegar, si no se extreman las precauciones, a socavar las garantías y derechos de los administrados. No olvidemos, además, algo esencial y es que el procedimiento de urgencia, como observó espléndidamente el profesor GARCÍA DE ENTERRÍA[ix], se configuró únicamente como excepción del principio del carácter previo del pago de la indemnización expropiatoria, dotándose de unas formalidades que también debían considerarse excepcionales respecto del ordinario y que se dispusieron obviamente para ser cumplidas. Por ello, conviene advertir del posible riesgo (por la intensa afección que la expropiación urgente implica para el derecho de propiedad, entendido este en sentido amplio[x]) que supone no cumplir estrictamente los trámites formales establecidao en la Ley, aun cuando el incumplimiento no implique una indefensión de carácter material. Esencial, en definitiva, es no olvidar la doctrina que, desde un primer momento estableció el Tribunal Constitucional sobre las garantías que han de rodear al instituto expropiatorio, una de las cuales es que la expropiación sea llevada a cabo de conformidad con lo dispuesto en las Leyes[xi].

 

[i] La generalización del procedimiento urgente ha sido descrita magistralmente por el Prof. PARADA VÁZQUEZ en su trabajo “La expropiación urgente”, Homenaje a Sayagués-Laso (Uruguay). Perspectivas del Derecho Público en la segunda mitad del siglo XX, Tomo V, Dir. León Cortiñas Peláez, Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local, 1969. “El procedimiento de urgencia se generalizó con rapidez inusitada, porque numerosísimos decretos impusieron la expropiación urgente en sectores de actividad, o clases de obras, o a sujetos beneficiarios (…). La invocación de la urgencia, y la consiguiente aplicación del procedimiento previsto como excepcional en el artículo 52 de la Ley vigente, en una carrera relámpago, puso fuera de combate y ha hecho prácticamente inaplicable el procedimiento ordinario (…)”.

 

Del mismo modo, en su trabajoEnsayo de una teoría de la urgencia en el Derecho Administrativo”, RAP, n.º 10, 1953, el Prof. CLAVERO ARÉVALO, advierte de la pérdida de garantías que para los administrados puede suponer la extensión o generalización de un procedimiento nacido para proyectos concretos y supuestos excepcionales.

 

Por supuesto, no puedo dejar de transcribir la reflexión realizada al respecto por el Prof. GARCÍA DE ENTERRÍA: “La generalización de un concepto en sí mismo excepcional («excepcionalmente», comienza diciendo el art. 52 LEF) destruye dicho concepto: si todas las expropiaciones son urgentes, como parece deducirse de la práctica expuesta, es obvio que ninguna merecerá tal calificación de excepcional. — Se confunde el deber de diligencia de buena Administración (art. 103 de la Constitución) con un régimen que sacrifica las garantías ordinarias del Derecho Administrativo (configuradas precisamente para la Administración diligente)”. Revista de Administración Pública. Núm. 156. Septiembre-diciembre 2001.

 

[ii] Las fases del procedimiento expropiatorio urgente se encuentran reguladas por el art. 52 LEF.

 

[iii] Artículo 56.1 REF: “El acuerdo en que se declare la urgente ocupación de bienes afectados por una expropiación, deberá estar debidamente motivado, con la exposición de las circunstancias que, en su caso, justifican el excepcional procedimiento previsto en el artículo 52 de la Ley y conteniendo referencia expresa a los bienes a que la ocupación afecta o al proyecto de obras en que se determina, así como al resultado de la información pública en la que por imposición legal, o en su defecto, por plazo de quince días, se haya oído a los afectados por la expropiación de que se trate”.

[iv] En el procedimiento de expropiación urgente, la ocupación tiene lugar antes que la determinación del justiprecio y, por tanto, que el pago de este. Es decir, mientras que en el procedimiento ordinario la Administración expropiante valora, paga y ocupa, en el procedimiento de urgencia el orden se invierte, puesto que primero se ocupa, después se valora y, por último, se paga. Al respecto, debe recordarse que la Comisión redactora de la LEF propuso, sin éxito, la supresión de  la expropiación urgente (que había sido una innovación de la Ley de 1939).
[v] Artículo 105 CE: La ley regulará:
a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten.
b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas.
c) El procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado”.
[vi] Sentencia del Tribunal Supremo (Contencioso), sec. 5ª, de 4 de julio de 2019, n.º 989/2019, rec. 220/2018: “(…) el trámite de información pública, a que se refiere el art. 18.1 LEF en relación con el art. 56.1 de su Reglamento, es un requisito preceptivo y esencial en los expedientes expropiatorios, cuya ausencia, según constante doctrina jurisprudencial , determina, con carácter general, la nulidad del procedimiento (…). El momento límite para denunciar este vicio del procedimiento es cuando el acuerdo de justiprecio haya adquirido firmeza (…)”.

[vii] La aprobación del proyecto conllevaba implícitamente la declaración de necesidad de ocupación.

[viii]La indefensión, como vicio procedimental invalidante, ha de tener un carácter material y no meramente formal y debe haber dejado al afectado en una situación tal que le haya sido imposible alegar o defenderse” (STC 156/2007, de 2 de julio, indefensión en relación con el derecho de audiencia).

[ix] E.GARCÍA DE ENTERRÍA, “Los principios de la nueva Ley de Expropiación Forzosa”, Ed. Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1956. Ed. Facsímil de Ed. Civitas, Madrid, 1984.

[x] El profesor J.M.RODRÍGUEZ DE SANTIAGO, al respecto del derecho de propiedad, indica que “A veces, el Tribunal Constitucional parece poner en conexión la vertiente institucional de la propiedad con la idea de que la función social delimita su contenido, lo que no se entiende bien, porque la función social también (o, quizás: más bien) delimita el contenido de la propiedad como derecho subjetivo. En otras ocasiones, la vertiente institucional se vincula con la tesis de que no existe «una única propiedad», sino una «extraordinaria diversificación de la institución dominical en una pluralidad de figuras o situaciones jurídicas reguladas con un significado y alcance diverso». Vertiente institucional se identifica aquí con la regulación del régimen jurídico de los diversos tipos de bienes (propiedad inmueble urbana, agraria, de bienes con valor medioambiental, etc.). En este caso no está muy claro por qué se elige la expresión «vertiente institucional» para identificar esa idea.

A mi juicio, una aplicación al concreto ámbito de la propiedad de la idea, transcrita más arriba, que el Tribunal Constitucional tiene de esa vertiente objetiva —en mi opinión, esta expresión es más clara que la de la «institución»— de los derechos fundamentales en general, se traduce en la directiva constitucional (entregada, desde luego, a la configuración del legislador) de que el orden económico se base sustancialmente en la titularidad privada de los bienes, con independencia de las posibles excepciones (también previstas constitucionalmente en el art. 128.2 CE: reserva de recursos al sector público); y de que exista una adecuada protección en el ordenamiento jurídico (también en el jurídico-privado) de las posiciones jurídico-patrimoniales”.

[xi] A.MENÉNDEZ REXACH, “Garantías expropiatorias básicas y procedimientos especiales”, en J. MARCHENA NAVARRO (Coord.), “La Ley de expropiación forzosa. Análisis y perspectivas de reforma”, Ministerio de Hacienda-Subsecretaría, Madrid, 2003.

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