A vueltas con la Responsabilidad Objetiva de la Administración. Análisis de la Sentencia del Tribunal Supremo (Contencioso), Sec. 5ª, S 02-12-2019, N.º 1654/2019, Rec. 141/2019.

Por Ana Belen Gómez Díaz,

Doctora en Derecho por la UCM,

Jefa de Área de Responsabilidad Patrimonial (Dirección de Asesoría Jurídica de ADIF)

 

Madrid, 10 de febrero de 2020.-

En este trabajo se analiza, desde el punto de vista del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración[i], la Sentencia del Tribunal Supremo 1654/2019, Rec. 141/2019, de fecha 2 de diciembre de 2019. Sobre el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial, se ha escrito mucho manteniendo gran parte de la doctrina un planteamiento según el cual la responsabilidad patrimonial de la Administración se enmarca en un sistema de responsabilidad directa y objetiva, en el que se deja a un lado el elemento de la culpabilidad de la actuación administrativa[ii].

Pues bien, el Tribunal Supremo, en la referida sentencia, interpreta, en un supuesto de responsabilidad patrimonial formulada, frente a la Comunidad de Madrid, por los daños y perjuicios provocados en una explotación ganadera por ataques de lobos, el inciso “excepto en los supuestos establecidos en la normativa sectorial específica(previsto como excepción al régimen general) contenido en el artículo 54.6 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, en la redacción dada al citado precepto por la Ley 33/2015, de 21 de septiembre.

La sentencia de instancia había considerado suficiente que la normativa sectorial especifica declarase que una especie precisa algún régimen especial de protección para entender que, si uno de sus ejemplares causa un daño, deba declararse la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

La Comunidad Autónoma recurrente, sin embargo, mantuvo que para declarar la responsabilidad patrimonial por los daños causados por las especies de fauna silvestre se debe exigir una previsión expresa y completa de la normativa sectorial específica.

El Tribunal Supremo, tras exponer los criterios generales relativos a la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración[iii], indica que son estos criterios los que pueden aclarar la interpretación del inciso en cuestión del art. 54.6 de la Ley 42/2007, en cuanto dicho precepto viene a delimitar el alcance de la responsabilidad patrimonial de la Administración en relación con los daños ocasionados por las especies de fauna silvestre[iv].

Al respecto, el Tribunal Supremo señala que, en una primera lectura del precepto, se aprecia el reconocimiento del derecho a pagos compensatorios por razones de conservación, como un concepto distinto de la responsabilidad patrimonial por los daños causados por las especies de fauna silvestre y, respecto de ésta, se sienta el criterio general de falta de responsabilidad de las Administraciones públicas y la excepción de los supuestos establecidos en la normativa específica, lo que podría llevar a concluir que la responsabilidad patrimonial solo podría exigirse en relación con concretos supuestos de perjuicios reconocidos en dicha normativa específica.

Sin embargo, a continuación, considera que la respuesta es otra desde la naturaleza y finalidad de la institución de la responsabilidad patrimonial y de los perjuicios que resultan indemnizables, que ha de ponerse en relación con la existencia de un título que imponga al perjudicado la obligación de soportar la lesión patrimonial derivada de la actuación administrativa[v]. Desde este planteamiento, resulta razonable entender que el art. 54.6 de la Ley 42/2007, al regular la responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños ocasionados por las especies de fauna silvestre, excluye que esa sola circunstancia pueda invocarse por el perjudicado como título de imputación a la Administración, a fin de no convertir a la Administración en aseguradora universal de todos los riesgos[vi].

Por ello, cuando el precepto excepciona los supuestos establecidos en la normativa sectorial específica está aludiendo a una actividad administrativa sujeta a previsiones concretas y determinadas para el caso, cuyo desarrollo, en cuanto incida de manera perjudicial en la situación patrimonial del administrado, constituye título de imputación de responsabilidad a la Administración, en cuanto no le venga impuesto al particular el deber de soportar el daño[vii].

En consecuencia, el Tribunal Supremo declara que la excepción a la regla general establecida en el art. 54.6 no responde a una previsión expresa y completa que atribuya responsabilidad a las Administraciones Públicas por los daños causados por las especies de fauna silvestre, sino a la existencia de una normativa sectorial por la que se sujeta específicamente a determinada especie a algún régimen especial de protección, cuyo desarrollo y efectividad responde a la adopción por la Administración de concretas medidas y actuaciones, que hagan compatible el régimen de protección con los derechos e intereses patrimoniales de los administrados.

La inexistencia en la Comunidad de Madrid de un Plan de protección del lobo[viii] análogo al existente en otras Comunidades (por ejemplo, Castilla y León) supone la falta de adopción por esta Administración de las disposiciones y medidas a su alcance, cuya incidencia en la producción del daño por la especie protegida ha de valorarse en cada caso.

En conclusión, el Tribunal Supremo confirma la sentencia de instancia al entender que la Comunidad de Madrid incurrió en responsabilidad patrimonial no por tratarse de un supuesto objetivo de responsabilidad patrimonial[ix], sino por no habar adoptado, debiendo haberlo hecho, las medidas necesarias para prevenir los ataques del lobo y los daños producidos a las explotaciones ganaderas[x].

Lo esencial, en consecuencia, es la relación de causalidad[xi] existente entre el comportamiento de la Administración y el daño producido en su conjunción con la antijuridicidad o no de este[xii], “debiéndose reconocer que la relación entre el daño causado y la responsabilidad jurídica es bastante compleja debido a la gran variedad de relaciones entre el agente y el daño que ha sido causado, que en ocasiones puede considerarse causal o análogo a una relación causal[xiii]. Y es que “la causalidad es uno de los conceptos centrales de la ciencia jurídica y uno de los más difíciles y complejos de analizar” (Conferencia “Análisis de la causalidad”, del profesor Horacio Spector).

 

[i] STC 112/2018: “5. Significación constitucional de la objetividad del régimen de responsabilidad patrimonial de la Administración previsto en el artículo 106.2 CE (…). El régimen constitucional de responsabilidad de las Administraciones públicas se rige por criterios objetivos, que implican la necesidad, no sólo de examinar la relación de causalidad, sino también la de formular un juicio de imputación del daño que permita conectar suficientemente el perjuicio producido con la actividad desarrollada por el agente del mismo, en este caso por una Administración pública. Esa es, claramente, la línea de interpretación marcada en nuestra propia doctrina (…) «por tanto, la obligación … de indemnizar al particular por el incumplimiento del deber de resolver en plazo y la producción de un silencio negativo, sólo surge cuando la demora es atribuible al funcionamiento del servicio público y, además, ha dado lugar a una lesión efectiva» (FJ 3)”.

[ii]  Hay autores, sin embargo, que consideran que no puede prescindirse en todos los casos de la diligencia o, en su caso, negligencia con que la Administración haya actuado. DE AHUMADA RAMOS, Francisco Javier: “La responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas. Elementos estructurales: lesión de derechos y nexo causal entre la lesión y el funcionamiento de los servicios públicos”. 3ª ed., Navarra: Aranzadi, 2009.

[iii]Para la resolución de la controversia conviene tener en cuenta el fundamento y finalidad de esta institución, que se dirige a garantizar la indemnidad patrimonial, mediante la reparación de las lesiones producidas a los particulares en sus bienes y derechos, por la actividad de la Administración, que, en el ejercicio de sus competencias y dirigida a la consecución de los objetivos que en cada caso le son propios, afecta además de manera concurrente, específica y negativa a los derechos e intereses del administrado, causándole una lesión que no tiene el deber de soportar. La finalidad de la institución se asocia a la reparación de la situación patrimonial del administrado afectada por la actividad administrativa y el fundamento legal viene determinado por la falta de justificación de la lesión en cuanto no existe un título que imponga al interesado el deber de asumir el daño patrimonial. De tal manera que el sistema de la responsabilidad patrimonial de la Administración , teniendo como presupuesto la existencia de una lesión patrimonial real y actual, responde al elemento fundamental de la antijuridicidad del daño, que viene a configurar la lesión como indemnizable, antijuridicidad que no se refiere a la legalidad o ilegalidad de la conducta del sujeto agente que materialmente la lleva a cabo sino a esa falta de justificación del daño, es decir, a la inexistencia de una causa legal que legitime la lesión patrimonial del particular e imponga al mismo el deber de soportarla (…)”. FD.3.º de la STS 1654/2019.

[iv] Puesto que, en palabras del Tribunal Supremo, “la responsabilidad patrimonial se sujeta a la configuración legal -en los términos establecidos por la ley, dice el art. 106.2 de la Constitución– en cuanto su existencia, alcance y contenido viene determinado en cada momento por el legislador, que establece los hechos determinantes, las consecuencias jurídicas y las condiciones y requisitos de ejercicio de la acción correspondiente, a los que se condiciona la exigencia por el perjudicad (…)”. FD.3.º de la STS 1654/2019

 

[v]Hay lesión y, por tanto, responsabilidad de la Administración siempre que no existan causas de justificación capaces de legitimar el perjuicio material producido, esto es, siempre que no concurra un título jurídico que determine e imponga como rigurosamente inexcusable, efectivamente querido o, al menos, eventualmente aceptado el perjuicio contemplado (…)GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. y FERNÁNDEZ, Tomás RamónCurso de Derecho Administrativo II”. 15ª ed., Madrid: Civitas, 2017.

 

 

[vi] El carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial viene siendo modulado por una reiterada jurisprudencia que rechaza que la mera titularidad del servicio determine la responsabilidad de la Administración respecto de cualquier circunstancia lesiva relacionada con el mismo que se puede producir, con la advertencia de que entenderla de otra forma supondría convertir a la Administración en aseguradora universal de todos los riesgos” (ver, por ejemplo, STS de 2 de diciembre de 2009 -recurso de casación 3391/2005-; STS de 13 de octubre de 2015 -recurso de casación 3629/2013-).

[vii] “La antijuricidad del daño es contemplada en sentido objetivo desde el punto de vista de la posición del sujeto dañado, y existirá siempre que el titular del patrimonio dañado no tenga el deber jurídico de soportar el daño. La antijuricidad, como elemento determinante del daño resarcible, es desplazada de la conducta subjetiva del autor material hacia el daño objetivo causado al patrimonio“. DROMI, José Roberto,Derecho subjetivo y responsabilidad pública”. Grouz, Madrid.

 

[viii] Directiva 92/43/CE del Consejo, de 21 de mayo de 1992 (EDL 1992/15348). En sus Anexos II, IV y V incluye, al “canis lupus“, respecto de las poblaciones españolas situadas al sur del Duero, como especie de especial protección, lo que impide su caza, captura o sacrificio deliberado, puesto que prevalece el interés público medioambiental en la conservación y protección de la especie.

 

[x] “Una de las mayores complejidades del sistema se encuentra en la extensión y contenido de la lesión, dentro de los cuales, se sitúa la antijuridicidad (…). La lesión se construye sobre dos pilares: el daño, sea a derechos que se radiquen en bienes patrimoniales o extrapatrimoniales, concurriendo los requisitos de efectividad, evaluabilidad e individualización; y la antijuridicidad objetiva del resultado desde la perspectiva de la víctima. Esto no quiere decir que exista una suerte de autonomía de la antijuridicidad desde el punto de vista de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, sino que es una condicionante, como ya se ha dicho, objetiva del perjuicio, para que sufra su transformación a lesión y, en principio, resarcible (…). PINILLA RODRÍGUEZ, Francisco Andrés: “La antijuridicidad en el régimen general de responsabilidad patrimonial de la administración en España. Características esenciales y su función en la lesión resarcible”.

 

[xi]Es este el elemento o factor clave para declarar o no una responsabilidad extracontractual por el resultado. Al haber desplazado este requisito al elemento culpabilístico en el régimen de responsabilidad objetiva de la Administración, el juzgador no tiene que inquirir si hubo negligencia del personal a su servicio sino que habrá de llegar a la convicción de si hay relación de causalidad entre la actuación administrativa y el resultado, aunque para obtener tal conclusión tenga relevancia si el funcionamiento del servicio público fue norma o anormal, se incurrió o no en algún error y si la práctica se ajustó a la lex artis (…). La proteica realidad ha propiciado que la jurisprudencia repita que «el concepto de relación causal se resiste a ser definido apriorísticamente con carácter general, y se reduce a fijar qué hecho o condición puede ser considerado como relevante por sí mismo para producir el resultado final como presupuesto o conditio sine qua non, esto es, como acto o hecho sin el cual es inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del precedente, aunque es necesario, además, que resulte normalmente idóneo para determinar el concreto evento o resultado teniendo en consideración todas las circunstancias del caso» (Sentencias de 22 de octubre y 20 de diciembre de 2004 –recursos de casación 6777/2000 y 3999/2001). PECES MORATE, Jesús Ernesto (Magistrado de la Sala Tercera del Tribunal Supremo.): “La responsabilidad administrativa. El nexo causal. Últimas orientaciones jurisprudenciales”.

 

[xii]La causalidad en el Derecho” (Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM): HONORÉ, Anthony Maurice.

 

 

Dejar respuesta

Please enter your comment!
Please enter your name here