Real Decreto-ley para la revalorización de las pensiones públicas y otras medidas urgentes en materia social, laboral y de empleo

Real Decreto-ley 28/2018, de 28 de diciembre, para la revalorización de las pensiones públicas y otras medidas urgentes en materia social, laboral y de empleo.

 

El presente real decreto-ley aborda, como cuestión urgente y prioritaria, la revalorización de las pensiones y otras prestaciones públicas en el año 2019 de acuerdo con el Índice de Precios al Consumo previsto (IPC). Tal previsión se complementa, por una parte, con la previsión de revalorizar el importe de dichas prestaciones con el incremento del 1,6 por ciento respecto del importe que habrían tenido en 2018 si se hubieran revalorizado en el mismo porcentaje que el valor medio de la variación porcentual interanual del Índice de Precios al Consumo de cada uno de los meses desde diciembre de 2017 hasta noviembre de 2018, expresado con un decimal, que en 2018 es del 1,7 por ciento.

 

 

 

Garantizar la revalorización de las pensiones públicas para mantener su poder adquisitivo se considera una medida de extraordinaria y urgente necesidad, tal como exige el artículo 86 de la Constitución, que debe abordarse en cualquier caso, sin esperar a que se pueda aprobar la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2019, ya que de aplicarse la fórmula de revalorización establecida en el artículo 58 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, y en el artículo 27 de la Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, las pensiones públicas solo podrían incrementarse para 2019 el 0,25 por ciento, con el consiguiente perjuicio para los pensionistas. Por tanto, en 2019, la revalorización de las pensiones se realizará de acuerdo con lo establecido en el artículo 1 del presente real decreto-ley, no siendo de aplicación lo dispuesto en los artículos 58 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, y 27 del texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado. Como se dispone en la disposición adicional primera, en el plazo de seis meses, el Gobierno adoptará las medidas necesarias para modificar los artículos citados y establecer, en el marco del diálogo social y de acuerdo con las recomendaciones de la Comisión de Seguimiento y Evaluación de los Acuerdos del Pacto de Toledo, un mecanismo de revalorización de las pensiones que garantice el mantenimiento de su poder adquisitivo preservando la sostenibilidad social y financiera del sistema de Seguridad Social.

 

Como complemento a este título primero se añaden los anexos I y II, recogiéndose en el anexo I las cuantías mínimas de pensión, límites y otras pensiones públicas para el año 2019, mientras que en el anexo II se recogen las cuantías para el año 2018. Resulta imprescindible detallar las cuantías de 2018 puesto que las cuantías mínimas de pensión no tienen la consideración de pensiones, sino importes no consolidables a garantizar a los pensionistas que cumplen unos determinados requisitos de rentas. Por ello, lo que se revalorizan son las pensiones que tiene reconocidas cada pensionista y posteriormente, si se cumplen los requisitos establecidos, se reconoce un complemento a mínimo hasta alcanzar la cuantía mínima correspondiente. El complemento no es consolidable. Este hecho determina la necesidad de establecer una tabla de cuantías mínimas, cuantías que se incrementan anualmente con arreglo a un porcentaje previamente establecido legalmente. En el año 2018 estuvo vigente una tabla de cuantías mínimas que se ha de sustituir por esta nueva tabla con el objetivo de mantener la diferencia de poder adquisitivo que se reconoció en 2018.

 

El reto derivado no solamente del mantenimiento en sus actuales términos del nivel de protección alcanzado por nuestro sistema de Seguridad Social, sino también del incremento en la intensidad de protección que mediante la presente norma se articula, motiva la extraordinaria y urgente necesidad de adoptar medidas tendentes a incrementar en nivel de ingresos del sistema al objeto de soportar el incremento de gasto que ello supone, reforzando a tal efecto su necesario equilibrio financiero. Debe tenerse en cuenta, como un ejemplo de estas mejoras, que con las medidas ahora implementadas se van a revalorizar las pensiones públicas en mayor cuantía que la que habría correspondido de conformidad con la normativa en vigor. Por otro lado, fruto del diálogo social con los representantes de los diversos colectivos de trabajadores autónomos, se acometen una serie de reformas de calado que van a afectar a este colectivo, de tal modo que, con efectos de 1 de enero de 2019 se va a incrementar el ámbito de protección del Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos, al incorporar de modo obligatorio la totalidad de las contingencias que hasta el momento tenían carácter voluntario, como la protección por cese de actividad y las contingencias profesionales. A su vez, se mejora la intensidad de alguna de estas coberturas, como la relativa a la protección por cese de actividad, en la que se duplica el período de percepción de su abono respecto del previsto en la actualidad, o se hace a cargo de dicha modalidad de protección el abono de la cotización por todas las contingencias del trabajador por cuenta propia a partir del día 61 de incapacidad temporal con derecho a prestación económica. Sin pretender agotar en este análisis el elenco de medidas que la norma incorpora y que suponen una mejora del ámbito protector del sistema, debe mencionarse la extensión a los trabajadores por cuenta propia agraria de los beneficios en la cotización de la tarifa plana de los trabajadores autónomos establecidos en los artículos 31 y 32 de la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del trabajo autónomo, creándose a tal efecto los nuevos artículos 31 bis y 32 bis en dicha norma legal. Sin embargo, la falta de aprobación de la Ley de Presupuestos para el año 2019, va a determinar la prórroga automática de los Presupuestos del presente ejercicio hasta la aprobación de los correspondientes al año que viene, en aplicación de la previsión contenida en el artículo 134.4 de la Constitución Española, lo que motiva la extraordinaria y urgente necesidad de abordar mediante real decreto-ley el incremento del tope máximo y de las bases máximas y mínimas de cotización de los diferentes regímenes del sistema, así como la fijación de los nuevos tipos de cotización en los casos en que lo exijan las modificaciones apuntadas, al objeto de soportar el incremento de gasto que implica la mejora del ámbito protector que esta norma supone, y con el fin de asegurar la viabilidad financiera del sistema de la Seguridad Social ante su situación de déficit y en aplicación del principio de solidaridad en que dicho sistema se fundamenta, al amparo del artículo 2.1 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social. En este sentido, debe destacarse el incremento en un 7 por ciento del tope máximo de cotización en la Seguridad Social y del incremento de las bases mínimas de cotización en el porcentaje experimentado para el año 2019 por el Salario Mínimo Interprofesional, en el entorno de un 22 por ciento. Traslación que no se ha efectuado en su integridad al colectivo de trabajadores autónomos, cuyas bases mínimas se incrementan en un 1,25 por ciento, lo que está justificado por los acuerdos a los que se ha llegado en este sentido con las entidades más representativas del sector en tanto se procede a modificar de modo sustancial la forma en que se determina la cotización en este régimen especial de la Seguridad Social, que se efectúa en función de las bases elegidas por los interesados y que, tras la anunciada modificación, va a estar determinada por el importe de los ingresos realmente percibidos, en concordancia con lo previsto al efecto en el Régimen General de la Seguridad Social. La necesidad por tanto de reforzar la estabilidad y solidez financiera del sistema ante los retos a los que se enfrenta, y abordar las importantes mejoras descritas en el ámbito protector, son circunstancias que justifican la extraordinaria y urgente necesidad que exige el artículo 86 de la Constitución para aprobar el incremento del tope máximo de cotización y de las bases máximas y mínimas de cotización de los diferentes regímenes del sistema, así como la fijación de los tipos de cotización mediante el presente real decreto-ley.

 

 

De otra parte, la necesidad de luchar contra la precariedad en el empleo, y más concretamente contra el abuso en la celebración de contratos temporales de corta duración, requiere la adopción de medidas urgentes, ya que se ha detectado un importante incremento en este tipo de contratación en los últimos años y, por ello, desde la perspectiva de Seguridad Social, se pretende, por un lado equiparar la protección social de los trabajadores que suscriben este tipo de contratos con quienes han podido suscribir un contrato de trabajo con una duración más amplia, y por otro incrementar las cotizaciones en estos contratos como medida disuasoria para el empresario. A tal efecto, se modifica el artículo 151 de la Ley General de la Seguridad Social con el objetivo de elevar el incremento en la cotización por la celebración de este tipo de contratos hasta el 40 por ciento. Esta medida va a tener una incidencia positiva en los ingresos del sistema de la Seguridad Social, ya que implicará una mayor recaudación, a la vez que puede ser desincentivadora para que el empresario recurra a este tipo de contratos. Este incremento de ingresos justifica también la adopción de esta medida mediante un real decreto-ley, ya que el importante déficit que mantiene el sistema de la Seguridad Social requiere la aprobación de medidas urgentes que incrementen la recaudación. A su vez, este incremento en la cotización va ligado a una mejora de la protección social de estos trabajadores, mediante la introducción de un nuevo artículo 249 bis en la citada norma, para aplicar a los días efectivamente trabajados y cotizados un «coeficiente de temporalidad», que se corresponde con el incremento en la cotización antes señalado, y que permite al trabajador reunir un mayor número de días en alta para el acceso a las prestaciones del sistema de la Seguridad Social.

 

Uno de los grandes bloques de medidas en el orden social que prevé el presente real decreto-ley es el referente al Régimen Especial de Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos de la Seguridad Social. El trabajo autónomo se constituye como pieza fundamental en el mercado de trabajo, siendo generador de riqueza y erigiéndose como elemento clave en la creación de empleo en nuestro país. Por este motivo, con la finalidad de estimular y reforzar el incremento de los flujos de entrada en el mercado de trabajo y la actividad emprendedora de los trabajadores por cuenta propia, se han incorporado a través de la presente norma una serie de beneficios en la cotización. Por otro lado, también se han valorado las especiales singularidades que otorgan a este régimen especial una consideración diferenciada. Por ello, existe conciencia de que la relación con la Seguridad Social de los trabajadores autónomos debe ser conforme a dichas singularidades. Bajo esa perspectiva, se ha valorado que la relación de los trabajadores autónomos con la Seguridad Social debe evolucionar hacia una mayor protección de su actividad y de las contingencias que puedan sobrevenir en su ejercicio. Por ello, se ha procedido a otorgar una protección de estos trabajadores para todas las contingencias previsibles, ya sean comunes o profesionales. De esta manera también se abre el abanico de prestaciones a las que tienen acceso los trabajadores autónomos, determinando una mayor acción protectora que ahora se extiende de forma obligatoria a la cobertura de las enfermedades profesionales y de los accidentes de trabajo. Esta cobertura, ahora ampliada, se articula a través de la gestión realizada por las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social, que son elemento esencial en la relación de aseguramiento y cobertura de los trabajadores autónomos.

 

Todo ello, consecuentemente, va a determinar una aproximación entre este Régimen Especial de Trabajadores Autónomos de la Seguridad Social y el Régimen General de la Seguridad Social. Asimismo, es destacable el avance en la lucha contra la utilización indebida de la figura del trabajador autónomo, potenciando las herramientas que permitan un mayor control por parte de los organismos públicos competentes para ello. En este ámbito, se refuerza la lucha contra el uso fraudulento de la figura del trabajador autónomo mediante la inclusión de un nuevo tipo de infracción grave, con su correspondiente sanción, que penaliza esta conducta. En consecuencia con lo anterior, con estas medidas se ha pretendido avanzar en la protección de estos trabajadores y apoyar al desarrollo de su actividad emprendedora, en los términos más adecuados para dicho colectivo, quedando, por todo lo expuesto justificada la extraordinaria y urgente necesidad de la adopción de estas medidas.

 

Las medidas relativas a Seguridad Social contenidas en el título I se completan con las contempladas en diversas disposiciones de la parte final de este real decreto-ley. Así, en cuanto a las disposiciones adicionales, se considera de extraordinaria y urgente necesidad aprobar la disposición adicional segunda, que aplaza, como se ha venido haciendo en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, la entrada en vigor de determinados artículos de la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del Trabajo Autónomo, en todo lo relativo a los trabajadores por cuenta propia que ejerzan su actividad a tiempo parcial, debido a que todavía no se han podido determinar, mediante los pertinentes estudios que están siendo realizados por la Administración, cuáles podrían ser las condiciones necesarias que permitan extender a tales trabajadores la normativa reguladora del trabajo a tiempo parcial, que por estar prevista para trabajadores por cuenta ajena, que dependen de un empresario, no es extensible directamente a los trabajadores por cuenta propia, por lo que la entrada en vigor de estos preceptos podría provocar graves problemas para su aplicación. La aprobación de la disposición adicional tercera resulta indispensable y de extraordinaria y urgente necesidad para la sostenibilidad financiera del sistema de Seguridad Social, por cuanto suspende para las cotizaciones que se generen durante el año 2019 el sistema de reducción de las cotizaciones por contingencias profesionales por disminución de la siniestralidad laboral, a las empresas que hayan disminuido de manera considerable la siniestralidad laboral, regulada en el Real Decreto 231/2017, de 10 de marzo, una vez comprobadas las distorsiones y desproporcionada disminución de ingresos que las modificaciones introducidas por dicho real decreto generan respecto de la cotización por contingencias profesionales. Además, durante el año 2019 se procederá a la reforma del real decreto antes citado.

También se ha considerado una medida de extraordinaria y urgente necesidad la recogida en la disposición adicional cuarta, sobre cotización en el Sistema Especial para manipulado y empaquetado del tomate fresco con destino a la exportación, dentro del Régimen General de la Seguridad Social, cuya finalidad es incrementar los ingresos del sistema. A este respecto, este Sistema Especial goza desde hace más de cuarenta años de un sistema privilegiado de cotización y claramente deficitario, que carece ya de justificación, por lo que resultaba necesario actualizarlo desde hacía tiempo, pero esa necesidad se convierte ahora en extraordinaria y urgente porque deben compensarse los incrementos de gasto generados por las mejoras introducidas mediante este real decreto-ley. Advertido que la actividad consistente en participar en programas de formación, la realización de prácticas no laborales en empresas y la realización prácticas académicas externas al amparo de la respectiva regulación legal y reglamentaria no daba lugar a la inclusión en el sistema de la Seguridad Social de las personas que participan en dichos programas y realizan esas prácticas, la disposición adicional quinta determina su inclusión en el mismo, dentro del Régimen General de la Seguridad Social, como asimiladas a trabajadores por cuenta ajena, para poner fin a su situación de desprotección, lo que justifica su aprobación por razones de extraordinaria y urgente necesidad. Por último, la disposición adicional sexta establece las especialidades en materia de cotización en relación con el anticipo de la edad de jubilación de los miembros del Cuerpo de la Ertzaintza, incrementando a partir del 1 de enero de 2019 el tipo de cotización adicional establecido a ese objeto al 9,90 por ciento. No proceder a dicho incremento supondría un perjuicio para las cuentas del sistema, lo que unido a la exigencia de compensar los incrementos de gasto que producen las medidas sociales que establece este real decreto-ley, hace que la aprobación de esta disposición se justifique por razones de extraordinaria y urgente necesidad. VI El título II del real decreto-ley y varias disposiciones de la parte final introducen diversas medidas urgentes en materia laboral y de empleo. En relación con la protección por desempleo, se regula en esta norma una medida de carácter social que tiene como destinatarios a los trabajadores eventuales agrarios afectados por el descenso de actividad provocado por las lluvias torrenciales acaecidas en determinadas zonas de la Comunidad Autónoma de Andalucía, mediante la reducción a veinte del número de jornadas necesarias para el acceso al subsidio por desempleo contemplado en el Real Decreto 5/1997, de 10 de enero, así como a la renta agraria regulada por el Real Decreto 426/2003, de 11 de abril, paliando así los efectos negativos de dichos acontecimientos en la protección social de los trabajadores. Esta reducción del número de jornadas necesario para el acceso al subsidio por desempleo y a la renta agraria se aplica a las provincias de la Comunidad Autónoma de Andalucía definidas en el Acuerdo de Consejo de Ministros de 2 de noviembre de 2018, por el que se declaran las provincias de Málaga, Sevilla, Cádiz, Valencia, Castellón, Tarragona, Teruel y la Comunidad Autónoma de las Illes Balears como «zonas afectadas gravemente por una emergencia de protección civil», como consecuencia de las lluvias torrenciales y desbordamientos de torrentes acaecidos los pasados días 18,19, 20 y 21 de octubre de 2018. La medida también es de aplicación a aquellos trabajadores que, residentes en Andalucía, no residan en las provincias de Sevilla, Cádiz o Málaga, siempre que acrediten la realización de jornadas agrarias en las citadas provincias. La extraordinaria y urgente necesidad de esta medida procede de la concurrencia de una causa de fuerza mayor, derivada de circunstancias climatológicas extremas. Dichas circunstancias obligan a adoptar medidas excepcionales y urgentes para evitar situaciones de desprotección de los trabajadores como consecuencia de la disminución de la necesidad de mano de obra en las zonas afectadas. Se trata, por lo demás, de una medida que sigue los precedentes para este tipo de situaciones ya abordadas en los Reales Decretos-Leyes 10/2005, de 20 de junio; 2/2010, de 19 de marzo, 1/2013, de 25 de enero, y 1/2015, de 27 de febrero, que reconocían la reducción del número mínimo de jornadas realizadas para acceder a las prestaciones señaladas. El real decreto-ley contiene asimismo dos disposiciones en relación con el salario mínimo interprofesional.

 

Dado que el salario mínimo interprofesional se incrementará en 2019 en un 22,3 por ciento respecto de la cuantía vigente en 2018, resulta necesario introducir, por un lado, reglas específicas de afectación en los convenios colectivos que lo utilizan como referencia para determinar la cuantía o el incremento del salario base o de complementos salariales; y por otro lado, una habilitación legal que dé cobertura a disposiciones reglamentaria dirigidas a desvincular de dicho incremento las normas no estatales y los negocios jurídicos de naturaleza privada vigentes en el momento de entrada en vigor de este incremento. Al mismo tiempo, puesto que este aumento del salario mínimo entrará en vigor el 1 de enero de 2019, la introducción de estas dos disposiciones resulta de extraordinaria y urgente necesidad.

 

Dentro del bloque de los posibles contenidos convencionales, se prevé una medida adecuada para restablecer el papel protagonista de la negociación colectiva y la mayor libertad de los sujetos negociadores. La misma consiste en reinstaurar la capacidad de los convenios colectivos de establecer jubilaciones obligatorias por edad, recuperando un instrumento conocido en nuestra legislación laboral que se estima idónea para favorecer objetivos de política de empleo en las empresas. En este sentido, la disposición permitirá el rejuvenecimiento de plantillas, dado que los contratos extinguidos serán reemplazados, en ciertas condiciones legales, por nuevas contrataciones de desempleados o por transformaciones de temporales en indefinidos o de trabajadores contratados a tiempo parcial por contrataciones a tiempo completo. Esto es, no se trata de una posibilidad indiscriminada, sino de reconocer una capacidad convencional sometida a condiciones de política de empleo en las empresas o sectores que asumieran tal estrategia. En el IV Acuerdo para el Empleo y la Negociación Colectiva, suscrito por las asociaciones empresariales CEOE y CEPYME y las organizaciones sindicales UGT y CC.OO. el 5 de julio de 2018, las organizaciones firmantes instaron a la Administración laboral a promover los cambios legales necesarios para habilitar a la negociación colectiva a prever cláusulas de jubilación obligatoria por edad ligadas a objetivos de política de empleo y relevo generacional. Sin perjuicio de reconocer legalmente con carácter general el carácter voluntario para el trabajador del acceso a la jubilación cumplidos los requisitos necesarios, se ha considerado oportuno permitir que la negociación colectiva disponga de esta causa de extinción del contrato de trabajo por cumplimiento de la edad legal de jubilación, en las condiciones referidas, actuando el régimen legal como subsidiario de las previsiones establecidas en convenio colectivo. Se trata, además, de una propuesta debatida y acordada con los interlocutores sociales en la Mesa de Diálogo Social por el Empleo. La introducción de la medida en este real decreto-ley trata de dar respuesta a la situación actual del empleo joven en España, que demanda acciones inmediatas, toda vez que la tasa de desempleo en el colectivo de menores de 30 años es superior al 25 por ciento, frente al 14,55 por ciento actual de tasa de paro general. Esto supone que casi un millón de jóvenes se encuentran en desempleo. Esta situación demanda la adopción de medidas inmediatas para reducir la brecha generacional en relación con el empleo y la asimetría entre España y los países de nuestro entorno. En este sentido, la habilitación para el establecimiento de una edad de jubilación obligatoria convencional se alinea con otras medidas adoptadas por el Gobierno, en particular con el Plan de Choque por el Empleo Joven 2019-2021, aprobado por Acuerdo de Consejo de Ministros de 7 de diciembre de 2018, que incluye, entre su extensa batería de medidas, el impulso de los programas de formación y transmisión de conocimiento a través del contrato de relevo. Así, la habilitación legal para que los convenios colectivos puedan establecer una edad de jubilación obligatoria vinculada a objetivos de política de empleo se erige como un instrumento adecuado para impulsar el relevo generacional en el mercado de trabajo, dando solución, al menos en parte, a la acuciante situación del desempleo entre el colectivo de los menores de 30 años. Por otro lado, dado que la tasa de paro en España ha bajado al 14,55 por ciento, según la última encuesta de población activa (EPA) del Instituto Nacional de Estadística, correspondiente al tercer trimestre de 2018, donde por primera vez desde 2008 la tasa de desempleo desciende por debajo del 15 por ciento, se hace imprescindible actuar sobre las medidas laborales, aspectos vinculados a la contratación laboral y otras iniciativas de ámbito laboral que en nuestro marco normativo condicionan su aplicación a la disminución de la tasa de paro por debajo del referido 15 por ciento. Para garantizar la seguridad jurídica y evitar la incertidumbre de empresarios y trabajadores sobre la vigencia de dichas medidas, resulta preciso efectuar las necesarias modificaciones normativas para suprimir los tipos de contrato de trabajo o aquellos aspectos de su regulación que se han visto afectados por el descenso de la tasa de desempleo por debajo del 15 por ciento. En primer lugar, el contrato indefinido de apoyo a los emprendedores, regulado en el artículo 4 de la Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral y en el apartado 2 de su disposición transitoria novena. En segundo lugar, la posibilidad de celebrar contratos para la formación y el aprendizaje con trabajadores menores de treinta años sin que sea de aplicación el límite máximo de edad establecido en el párrafo primero del artículo 11.2.a) del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, de acuerdo con lo dispuesto en el vigente apartado 1 de la disposición transitoria segunda de dicho texto refundido. En tercer lugar, las medidas establecidas en los artículos 9 a 13 y disposición transitoria primera de la Ley 11/2013, de 26 de julio, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo, que afectan al contrato a tiempo parcial con vinculación formativa, contratación indefinida de un joven por microempresas y empresarios autónomos, contratación en nuevos proyectos de emprendimiento joven, contrato de primer empleo joven e incentivos a los contratos en prácticas. Estas modalidades contractuales y medidas han de entenderse decaídas a futuro por las razones expuestas, por lo que es necesario proceder a su derogación expresa, así como introducir las disposiciones transitorias necesarias para mantener la vigencia de aquellos contratos que se hubieran celebrado con anterioridad al amparo de la normativa vigente en el momento de su celebración. La extraordinaria y urgente necesidad de estas medidas deriva de la situación de grave inseguridad jurídica producida tras el descenso de la tasa de desempleo por debajo del 15 por ciento, que obliga a la urgente corrección de la situación de incertidumbre provocada a fin de restaurar la imprescindible confianza de empresas y trabajadores en el mercado de trabajo. El descenso de la tasa de desempleo no afecta solamente las materias que se acaban de señalar, sino también a la vigencia del subsidio extraordinario de desempleo regulado en la disposición vigésima séptima del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, incorporada al mismo por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2018. En efecto, de acuerdo con lo dispuesto en su apartado séptimo, la disposición tiene una vigencia de seis meses a partir de la fecha de su entrada en vigor, y se prorrogará de forma automática por períodos semestrales, hasta que la tasa de desempleo se sitúe por debajo del 15 por ciento según la última Encuesta de Población Activa publicada con anterioridad a la fecha de la prórroga. La adopción de este subsidio de carácter extraordinario y temporal vino aconsejada por la necesidad de no dejar desprotegidas a las personas que potencialmente podrían participar en los programas de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo (PREPARA) y de activación para el empleo (PAE), que el pasado 30 de abril dejaron de admitir nuevos beneficiarios al no haber sido prorrogados, así como por la necesidad de que el Gobierno y los interlocutores sociales dispusieran de un plazo de tiempo suficiente para abordar, en el marco del diálogo social, una modificación de la protección por desempleo de nivel asistencial, racionalizando y simplificando el actual sistema. En consecuencia, el Gobierno asume el compromiso de presentar un nuevo modelo de protección por desempleo asistencial en los cuatro primeros meses de 2019, que sustituya el hasta ahora vigente modelo complejo, disperso e ineficaz. Junto a ello, y con el objeto de asegurar la cobertura hasta la adopción del nuevo modelo de protección, se elimina el carácter temporal del subsidio extraordinario de desempleo, a través de la derogación del apartado 7 de la disposición adicional vigésima séptima del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social. La justificación de esta disposición se explica porque, de no adoptarse esta medida, y una vez finalizado el período inicial de vigencia del subsidio extraordinario, se produciría la desprotección de las personas potencialmente beneficiarias. Por ello, resulta imprescindible modificar con urgencia esta disposición al efecto de garantizar transitoriamente su vigencia en tanto no se hayan aprobado las modificaciones del nivel asistencial de la protección por desempleo que se pretenden realizar en el marco del diálogo social. La Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, en su disposición adicional centésima vigésima, reguló una medida de activación e inserción laboral de jóvenes beneficiarios del Sistema Nacional de Garantía Juvenil. Esta medida consiste en una ayuda económica de acompañamiento dirigida a activar e insertar a aquellos jóvenes menores de 30 años con niveles formativos bajos, que participen en el Sistema Nacional de Garantía Juvenil e inicien una acción formativa a través de un contrato para la formación y el aprendizaje que les permita la adquisición de competencias profesionales.

 

Asimismo, como un incentivo adicional, la disposición adicional centésima vigésima primera de dicha Ley 6/2018 ha establecido una medida de activación e inserción laboral de jóvenes beneficiarios del Sistema Nacional de Garantía Juvenil, consistente en una bonificación específica en las cuotas empresariales por contingencias comunes a la Seguridad Social para incentivar la conversión en indefinidos de los contratos para la formación y el aprendizaje celebrados con jóvenes que hubieran percibido la ayuda económica de acompañamiento prevista en la disposición adicional centésima vigésima. Habiendo entrado en vigor el día 4 de agosto de 2018, se ha detectado que esta ayuda de acompañamiento no ha resultado eficaz, tanto por el número de solicitudes presentadas hasta la fecha, como por la tergiversación que ha introducido en el marco de las relaciones laborales de las empresas, que lleva a la paradójica situación de reconocer un mayor salario a los aprendices acogidos a esta medida respecto de quienes tutelan su actividad profesional. Por ello, se procede a su derogación. En coherencia con lo anterior, se deroga también la medida consistente en bonificaciones por la conversión en indefinidos de estos contratos. La extraordinaria y urgente necesidad de adoptar esta medida viene determinada por una serie de circunstancias, entre las que se cuentan, en primer lugar, la garantía de la imprescindible seguridad jurídica, debido a los conflictos suscitados con las Comunidades Autónomas en relación al encaje de la medida referida en el marco competencial fijado en materia de política de empleo; y, en segundo lugar, por su referido efecto negativo en la fijación de los salarios en el ámbito de la negociación colectiva, que implica que, según acaba de anticiparse, los perceptores de dicha ayuda de acompañamiento presenten mejores condiciones salariales que los tutores asignados en el marco de su contrato de formación y aprendizaje en el seno de los centros de trabajo.

 

En relación con el empleo del real decreto-ley como instrumento para la introducción de estas modificaciones en el ordenamiento, se deben tener en cuenta dos aspectos referidos a las materias vedadas a este instrumento normativo y a la concurrencia de los presupuestos habilitantes que justifican la utilización de esta clase de norma. En relación con los primeros, como señala el artículo 86.1 de nuestra Constitución, los reales decretosleyes «no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general». En el caso del presente real decreto-ley no se realiza afectación alguna a cualquiera de estas materias. En relación con la concurrencia de los presupuestos habilitantes de extraordinaria y urgente necesidad, debe tenerse en cuenta la doctrina de nuestro Tribunal Constitucional, resumida en el Fundamento Jurídico IV de la Sentencia 61/2018, de 7 de junio de 2018. Conforme a la misma, se requieren, por un lado, «la presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación», es decir, lo que ha venido en denominarse, la situación de urgencia; y, por otro, «la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella». Como señala el Tribunal Constitucional, generalmente «se ha venido admitiendo el uso del decreto-ley en situaciones que se han calificado como «coyunturas económicas problemáticas», para cuyo tratamiento representa un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, que no es otro que subvenir a «situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes» (SSTC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 6, y 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8). Finalmente, también se debe advertir que el hecho de que se considere una reforma estructural no impide, por sí sola, la utilización de la figura del decreto-ley, pues el posible carácter estructural del problema que se pretende atajar no excluye que dicho problema pueda convertirse en un momento dado en un supuesto de extraordinaria y urgente necesidad, que justifique la aprobación de un decreto-ley, lo que deberá ser determinado atendiendo a las circunstancias concurrentes en cada caso (STC 137/2011, FJ 6; reiterado en SSTC 183/2014, FJ 5; 47/2015, FJ 5, y 139/2016, FJ 3)». Este real decreto-ley se adecua, igualmente, a los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, toda vez que el principio de necesidad ha quedado sobradamente justificado «supra». En lo que concierne a los principios de seguridad jurídica, proporcionalidad y eficacia, debe destacarse que la modificación se limita estrictamente a abordar de forma puntual, precisa y clara este aspecto, mediante la mejor alternativa posible, la aprobación de un real decreto-ley, dado el rango legal exigible y la urgente necesidad ya referida. En cuanto al principio de transparencia, dado que se trata de un real decreto-ley, su tramitación se encuentra exenta de consulta pública previa y de los trámites de audiencia e información públicas. Finalmente, respecto del principio de eficiencia, este real decreto-ley no impone cargas administrativas.

 

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